Sunday, November 19, 2006

Wir sind alle politiker! - bijdrage in het kader van het weekendintellectualisme



Vrijwel alle partijen stellen in hun verkiezingsprogramma's fikse bezuinigingen voor op de overheid. Dat doen ze voornamelijk om hun fiannciële huishoudboekje op orde te krijgen. Hoe realistisch de voorstellen zijn is maar de vraag. Kun je werkelijk miljarden euro's besparen zonder consequenties voor de dienstverlening door de overheid? Fundamentelere kritiek kwam van de kant van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de WRR.

De auteurs betoogden dat in het merendeel van de hervormingsvoorstellen de overheid wordt geportretteerd als een uitvoeringsmachine die vooral efficiënt moet werken en die niet meer moet doen dan strikt noodzakelijk is. Het lijkt alsof de aandacht voor het doen de noodzaak van het denken verdringt. Dat de overheid ook een voorname rol heeft in het agenderen en onderzoeken van maatschappelijke problemen, verdwijnt uit het zicht. En dat terwijl de problemen waarmee de overheid te maken heeft, juist complexer worden. "Wij pleiten daarom voor een visie op politiek waarbij de maatschappelijke problemen het uitgangspunt zijn. In zo'n visie is politiek een manier om maatschappelijke leerprocessen vorm te geven. Onderken dat van ervaringen moet worden geleerd, dat alvorens oordeelsvorming en afgewogen besluitvorming plaatsvindt ruimte nodig is voor wikken en wegen." schrijft de WRR.

Een Pleidooi voor Probleemgerichte Politiek. Dat was prikkelend genoeg om het rapport eens ter hand te nemen (document/samenvatting). De WRR onderscheidt in het stuk twee visies op de rol van overheid en politiek: de verticale visie en de horizontale visie. De verticale visie, die de laatste jaren hoogtij viert, is gebaseerd op het begrip legitimiteit. De kiezer kiest regering en parlement, die naar de kiezer luisteren en door de kiezer gewenste oplossingen voor problemen voorstellen en bekrachtigen. Vervolgens is het aan de overheid, of liever het ambtenarenapparaat om die oplossingen uit te voeren. Het ambtenarenapparaat legt verantwoording af aan de minister, die vervolgens verantwoording aflegt aan het parlement - en aan de kiezer. Klaar. Simpel. Ik zal maar zeggen: de Rita Verdonk-variant.

Een Plan!! In deze versie is de feedback-loop vrij simpel ('target x gehaald?'), maar is er weinig ruimte voor nuance laat staan voor verschillende visies op een probleem. Deze manier van denken wordt nog versterkt door de sinds Paars in zwang zijnde New Public Management, dat een afrekencultuur voorstaat waarin helder omschreven targets en indicatoren een belangrijke rol spelen. Als er iets misgaat, dan worden regels aangescherpt of procedures verbeterd - desnoods worden een paar ambtenaren ontslagen of overgeplaatst. Er moet vooral 'doorzetmacht' ontwikkeld worden. Aan de probleemdefinitie wordt niet getwijfeld. De WRR vat deze variant samen met een citaat uit Bertolt Brecht:

Ja, mach nur einem Plan

Sei nur ein grosses Licht

Und mach dann noch 'nem zweiten Plan

Gehn tun sie beide nicht.


Alternatief. Zoals wetenschappers betaamt, hebben de schrijvers enige kritiek op deze benadering. Natuurlijk, de legitimiteit van de democratische rechtsstaat mag niet ondergraven worden - maar het verticale model kan gemakkelijk verzanden in bestuurscentrisme en overmatig procesdenken. Er ontstaat gemakkelijk een papieren waarheid binnen de organisatie, die niet aansluit op de werkelijkheid.

Wetenschappers zouden geen wetenschappers zijn als ze niet ook een andere visie zouden presenteren: het horizontaal model. Het eerst dat je moet doen, vinden ze, is erkennen dat tegenwoordig veel complexe problemen zijn met vele actoren en vele probleemdefinities. Is integratie bijvoorbeeld een sociaal-economisch probleem, een probleem van ongelijkheid en machtsverhoudingen, een cultureel probleem, een normen-en-waarden probleem, of alles tegelijk? Tegelijkertijd moet je erkennen dat zeker in de Nederlandse context politiek -in de zin van probleemoplossing- zich niet alleen afspeelt in het parlement. Al van oudsher spelen verschillende actoren een rol. Die actoren moet je dus ook bij het politiek proces betrekken. Dat kan juist de kracht zijn van je politieke proces.

Case: euthanasie. Als voorbeeld dient euthanasie. Lange tijd heeft daar geen wetgeving voor bestaan. In de rechtszaal, door ambtenaren (de Inspecteur voor Volksgezondheid) en door beroeps- en andere verenigingen (KNMG, NVVE) werd actief bijgedragen aan de rechtsontwikkeling. Daarbij werden praktijkervaringen van artsen meegenomen, maar ook ethische en juridische overwegingen. Pas toen helder was geworden hoe het probleem moest worden gedefinieerd en toen een heel aantal zorgvuldigheidseisen waren geformuleerd, werd wetgeving gemaakt. Lubbers I en II wilden dat wel, maar het werd hen door de Raad van State afgeraden doodeenvoudig omdat er nog niet voldoende helderheid bestond. Pas het Kabinet Kok (I en II) kon de knoop doorhakken (WvS, art 293-II). Dat dat toen pas gebeurde, had dus niet alleen te maken met dat Paars toen regeerde, maar kwam ook omdat toen pas de maatschappelijke actoren een voldoende framework hadden geformuleerd.

Zo zijn er nog meer gevallen: het akkoord van Wassenaar werd gesloten, -weliswaar onder dreiging van ingrijpen door de regering- door de sociale partners. Ik zelf heb wel eens ambtenaren en politici horen mopperen over het feit dat de Vreemdelingenwet niet werd geschreven door de wetgevingsjuristen op het Ministerie van Justitie, maar in een lang interactief beleidsproces met gemeenten, organisaties, juristen en anderen werd geschreven door nota bene consultant Anderson. Is dat slecht? Nee, vindt de WRR. De overheid moet juist vaker een varieteit aan meningen en ervaringen opzoeken om van daar uit tot probleemdefinitie en oordeelsvorming te komen. Verschillende doelgroepen, beroepsverenigingen, stakeholders en uitvoerders moeten geraadpleegd worden. Er moet ook meer ruimte zijn voor experimenten om te leren van de praktijk. Om dat goed te begeleiden moeten ambtenaren inhoudelijk sterk zijn en niet slechts procesmanagers, laat staan slaafse Weberiaanse uitvoerders. Een belangrijke rol is weggelegd voor politici. In plaats van stellige uitspraken doen en quasi-stevige maatregelen te eisen moet deze ook inspirator en wetgever zijn. Politici hebben de taak om niet slechts de vox populi te vertegenwoordigen, maar ook om een verscheidenheid aan opinies bij elkaar te brengen en te wegen. Zij moeten dus meer aanwezig zijn op de andere platforms waar politiek gemaakt wordt. Bovendien krijgen zij een rol als inspirator: ze kan de horizontale politiek stimuleren, en principes verwoorden op grond waarvan normatieve afwegingen gemaakt worden. Pfoeh, kunnen onze politici dat wel? vraag je je haast af. Maar eigenlijk is het wel wat je van een politicus zou moeten eisen.

Conclusie. Natuurlijk, de WRR overdrijft hier en daar een beetje. Maar ze verwoordt wel veel vage onvrede die ik heb bij de Verdonkiaanse 'niet denken maar doen' - trend naar sterk leidersschap. Ook ik ervaar in mijn werk als ambtenaar dat er een steeds sterker wordende papieren werkelijkheid ontstaat, met targets en indicatoren waarvan we niet goed kunne controleren of ze kloppen. Dilemma's in de uitvoering worden onder het tapijt geveegd, terwijl door diezelfde strakke indicatoren uitvoerders wel steeds meer energie kwijt zijn aan tijdschrijven en verslagleggen. Wat mij betreft verwoordt ze ook een hoopvol begin van een richting om met complexe problemen om te gaan. Een horizontale benadering bindt namelijk ook omdat belangrijke actoren betrokken worden. Het negatieve effect van wat de horizontale benadering -namelijk dat afwegingen die door professionals gemaakt worden moeilijk te vertalen zijn ten behoeve van de gewone burger- blijft wat onderbelicht. Wat mij betreft hebben politici en media daar een rol. Maar het belangrijkste is denk ik wel dat hier een stevig pleidooi ligt voor een overheid die leert, en bindt, en denkt terwijl ze doet.