De ondersteunende overheid.

De Onderkoning van Nederland. Dat is de bijnaam van Herman Tjeenk Willink , vice-voorzitter van de Raad van State. De voorzitter is namelijk de Koningin. Elk jaar bij het jaarverslag schrijft hij een voorwoord waarin hij zich uitspreekt over de staat van de nederlandse overheid. Hij komt daarbij niet speciaal met nieuwe dingen: geen nieuwe ideeën, geen schokkende observaties. Het is meer de helicopterview die interessant is. Daarbij is hij natuurlijk een gezaghebbend figuur; als Tjeenk Willink iets zegt, kun je er niet omheen. Last but not least: hij heeft een uitermate fraaie, zeer gecomprimeerde schrijfstijl. Op elke alinea moet je eventje kauwen; met snellezen kom je er niet in zijn stukken. Alleen al daarom is het stuk de moeite van het lezen waard.


Overheid steeds minder deskundig.
Ooit zat ik met een aantal ambtenaren en een beleidsonderzoeker aan een stellingendiner. We hadden het over het afwegen van beleidsalternatieven, in het licht van visies op de samenleving. "Ha, dat is onze taak", zei de medewerker van een instituut voor beleidsonderzoek blij. "Helemaal niet", vonden de aanwezige ambtenaren verontwaardigd: "dat is ónze taak. Maar het wordt ons steeds meer afgenomen". Dat is inderdaad tekenend voor de ontwikkelingen.

Tjeenk Willink waarschuwt voor een afnemende inhoudelijke deskundigheid binnen de overheid. Dat komt omdat doordat al decennia een bureaucratische en bedrijfsmatige benadering van de overheid overheerst. Het is één en al management, targets, outputs wat de klok slaat, en doorwrochte inhoudelijke adviezen worden steeds minder op prijs gesteld.
Tjeenk Willink wijst er op dat het Nederlands Staatsbestel gebaseerd is op de alombekende Trias Politica: de wetgevende macht (parlement), rechtssprekende macht en de handhavende macht (politie). Die komt langzamerhand in de knel. De doelen van de Trias Politica waren oorspronkelijk: het garanderen van persoonlijke en politieke vrijheid, van culturele pluriformiteit, van machtsevenwicht en van rechtvaardigheid. Die dreigen door die eenzijdige gerichtheid onder druk te komen te staan. De overheid als voorwaardenscheppend voor vrijheid van haar burgers en pluriformiteit van cultuur - hoor je dat nog tegenwoordig?


Tjeenk Willink en de regenten.
Het is een favoriete zin van Tjeenk Willink: met het verdwijnen van de regenten is ook het regeren vergeten. Vroeger werden door het bestaan van 'bestuurlijke geslachten' (de Donners, de Tjeenk Willinks, de Trips, de Van der Doesen en de Paltsen), mensen van jongsafaan opgevoed met een zeker savoir-faire met betrekking tot omgang met maatschappelijke, bestuurlijke en politieke werkelijkheden. De jongere generatie daarentegen weet dat allemaal niet meer. Vooruit, dat laten we hem even en helemaal ongelijk heeft hij natuurlijk niet. De afstand die regenten konden hebben tot het gekrakeel van alledag, bijvoorbeeld, kwam soms hun gezag maar ook hun oordeel ten goede - zo lang het tenminste geen wereldvreemdheid werd.

Besturen is natuurlijk inderdaad een kunst. De overheid is de afgelopen jaren op afstand gezet: geprivatiseerd, verzelfstandigd, uitbesteed aan marktpartijen. (Vooral naar aanleiding van neo-liberale en conservatieve stromingen vanaf de jaren '80, zie Reagan en Thatcher, zou ik zeggen. BP). Daarmee heeft de overheid minder zicht op de maatschappelijke werkelijkheid. tegelijkertijd zijn politieke visies vervaagd. Middenpartijen zijn steeds meer op elkaar gaan lijken, 'grote verhalen' over hoe de wereld in elkaar zit worden niet meer gehanteerd. En tenslotte heeft, met name onder invloed van het new public management, een bedrijfsmatige visie op de overheid de overhand gekregen: de overheid voert minder zelf uit (dat doen marktpartijen), maar doet aan procesmanagement, verantwoording naar de politiek, en aan beheer. Daarmee verliest ze het contact met de maatschappeljke werkelijkheid.


Geen reorganisaties meer: alle consultants eruit!
Tjeenk Willink pleit ervoor op te houden met voortdurende reorganisaties. Die tasten de kwaliteit van de overheidsdiensten aan. Dat sluit aan bij een observatie in het voorwoord van de Nationale Ombudsmandat deze onlangs schreef bij zíjn jaarverslag: dat de kwaliteit van uitvoeringsinstanties wordt aangetast omdat werkers steeds weer reorganisaties en 'efficiencyslagen' over zich heen krijgen: hun organisatie wordt voortdurend gekanteld, doorgelicht, gefuseerd en wat al dies meer zij. Daarom kunnen ze het publiek steeds minder van dienst zijn.
Ook Tjeenk Willink wijst hierop: aan reorganisaties zitten vaak bezuinigingen vast. Medewerkers moeten steeds meer doen met minder geld en minder mensen. Waar de overheid nog wel uitvoert, zijn professionals (onderwijzers, thuiszorg, verpleegkundigen etcetera) steeds meer van hun tijd kwijt aan administratie en steeds minder aan het echte werk. En steeds vaker gelden overal 'protocollen' voor, volgens welke het werk moet worden uitgevoerd. En protocollen passen nu eenmaal niet op de werkelijkheid. Zie de klacht van de medewerkster van de thuiszorg: er staan zoveel minuten voor het aantrekken van steunkousen, maar ze heeft geen tijd om koffie te drinken met haar klanten, die doodgewoon ook eenzaam zijn. En, vraagt Tjeenk Willink zich af: ben je echt een goede agent als je maar veel bonnen uitdeelt oftwel "output levert"?


Burger in de knel.
Wie raakt er dan in de knel? De burger. Tjeenk Willink kan het niet nalaten om enkele keren fijntjes op te merken dat oplossing voor de kloof tussen burger en politiek niet ligt in sexy nieuwe democratische D66-speeltjes: integendeel, die maken de situatie alleen maar chaotischer. Het probleem ligt hem in het feit dat de burger in het dagelijks leven weinig grip heeft op de overheid. De laatste decennia overheerste een 'rechtenbenadering' van burgersschap: u heeft recht op bepaalde diensten, dus die krijgt u. De burger als consument, of als client, dat was de manier waarop mensen werden aangesproken (vergelijk bijvoorbeeld de vernieuwing van het zorgstelsel, waarbij de burger vooral consument is maar verder weinig in te brengen heeft).
Tjeenk Willink pleit voor een andere vorm van burgerschap, namelijk actief burgerschap. Geef mensen weer grip op de overheid en de maatschappij. Op hoe hun omgeving wordt ingericht, op voorzieningen zoals scholen en gezondheidscentra, op verkeersinrichting, en ga zo maar door. Daar zijn al experimenten mee uitgevoerd, en voorwaarden om tot actief burgersschap te komen zijn bekend: kleinschaligheid van diensten, zodat mensen invloed kunnen uitoefenen; ga uit van de burger zelf, en geef hem/haar zeggenschap, bijvoorbeeld over budgetten; accepteer dat de uitkomst van bijvoorbeeld de inrichting van de buurt anders kunnen zijn in Lutjebroek als in Amsterdam, en geef de burger vooral vertrouwen.
Maar dat betekent ook dat je als centrale overheid deels de grip op de uitvoering moet loslaten. Zowiezo is dat belangrijk, omdat beleid ook altijd vorm krijgt in de uitvoering, in de manier waarop professionals ermee omgaan. Iets kan wel voorgeschreven zijn, maar papier is geduldig en in praktijk vinden professionals vaak interessante oplossingen voor vaag geformuleerd beleid dat ook wel eens bol staat van de politieke compromissen.


Hoe dan?
Tsja. Mooie schets, en niemand zal er iets tegenin kunnen brengen, want de zelfde analyse is al op veel plaatsen gemaakt. Maar wat dan? Hoe dan wel? Drie oplossingsrichtingen noemt Tjeenk Willink: versterk het primaat van de politiek (geef kamerleden bijvoorbeeld meer instrumenten en meer medewerkers, zodat zij een gefundeerd oordeel kunnen geven over kabinetsbeleid); introduceer actief burgersschap (zie boven) en bescherm de deskundigheid in je ambtenarenapparaat -geef ambtenaren weer ruimte om een inhoudelijk verhaal te schrijven.
Helaas houdt hij daar op. Want of er wat van terecht komt? Bewindspersonen en nieuwe kabinetten doen niets liever dan grote reorganisaties en stelselwijzigingen doorvoeren van de overheid -zie Hansje Hoogervorst. Welke minister zal zo bescheiden durven zijn om echt te zeggen: de overheid is er voor u, ik zorg ervoor dat professionals en burgers meer hun gang kunnen gaan, ook al ben ik het soms niet eens met de uitkomst? Ik wil proberen om niet meer over 'alles te gaan'? Ja, Van der Hoeven zeí het, maar dééd ze het ook?
Rechtse politiek doet niets liever dan de overheid zo klein en kostenefficient mogelijk te maken. Privatiseren is fantastisch, verzelfstandigen geweldig, en de markt kan alles beter. Belastingverlaging is in, en je scoort altijd met de mededeling dat je "ambtenaren eruit gaat gooien". Van rechts hoeven we het dus niet te hebben. De enige kans zit hem volgens mij in een (overwegend) links kabinet. In dat opzicht vond ik het dapper van Wouter Bos dat hij durfde te pleiten voor juist een grotere rol van de overheid. Zou Links dat durven, een regering die de burger de hoofdrol geeft? Die ondersteunend durft te zijn, in plaats van met Verdonkiaans grote woorden alle aandacht op zich te eisen?

We hebben het steeds meer nodig dat mensen initiatieven kunnen en durven te nemen en dat dat ook ondersteund wordt. Voor innovatie blijkt het bijvoorbeeld van groot belang dat mensen kleine bedrijfjes op kunnen zetten om vindingen te ontwikkelen, van baan durven te switchen, en zichzelf kunnen ontwikkelen. De overheid moet dat ondersteunen. Geef mensen de mogelijkheid zich bezonnen te bemoeien met cultuuraanbod, met de inrichting van publieke ruimte als parken en pleinen etcetera, en je krijg een betrokken, dynamische maatschappij. Die weer een vruchtbare grond kan vormen voor zelfontplooiing en economische activiteit. Ik ben benieuwd of Links deze handschoen durft op te pakken: de handschoen van een ondersteunende overheid.